​房票最近又火了，那些关于地票和房票的故事

房票最近又火了，那些关于地票和房票的故事

很多读者私信，谈谈地票和房票。从“粮票”到“地票”，六十多年，翻天覆地的变化。"票"的制定目的都是对资源调配。有意思的是，粮票是为了非市场化计划配置，地票是为了市场化资源配置。

2022年6月20日，郑州发布了《大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》（以下简称《实施办法》），提出中心城区的棚户区改造将推行房票安置，即参照货币化安置的办法，但是给被征收人的补偿不是现金，而是房票——在购房时可冲抵购房款。

为了推行新政，郑州还设置了奖励和优惠政策：选择房票安置的，征收人给予被征收人安置补偿权益金额8%的奖励，同时以现金方式奖励被征收人3个月的过渡费。

从粮票到地票再到房票，时间跨度是几代人的回忆……

01粮票时代：计划经济下资源的配置

让我们先简简单单聊聊粮票的故事，那是一代人曾经的回忆。1955年，国家推出了粮食物资定量、凭票供应的正式规定。1984年，最先开放经济的深圳取消粮票，1993年底，全国上下95%的地区全部开放了粮食自由销售，粮票制度取消了。

粮票时代凭票购物

现在，敞开粮食供应，允许食品物资在市场上自由交易。人们餐桌上的鸡鸭鱼肉早已经十分丰富，对于饥饿的记忆，早已经不是最重要的事情了。

粮票时代对于90后、00后显得十分陌生。

02地票：城市和农村土地指标冲破壁垒

地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。

重庆开始了自己对土地政策的探索源于2007年。当年，国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区。试验区的设立，为重庆的发展提供了前所未有的发展机遇。

2008年2月出台的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。

以2008年6月27日国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》为基础，2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》。

重庆农村土地交易所官网

2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌。该交易所以“地票”作为主要交易标的，中国的地票交易制度就此诞生。它是在国家城乡统筹战略下，成为率先探索完善农村土地管理制度的改革工具。

重庆地票的创设，对于解决省内农村宅基地空置等低效率使用问题、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。可以使农村多余的建设用地，通过复垦形成指标，进入土地交易中心进行交易，为土地流转，土地集约，高效使用土地提供了制度平台。并巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，通过激励相容的市场机制．实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需关系，农村用地指标流向城市，城市资金则流向农村。

03地票之父：黄奇帆的治理之道

提及地票制度，就不能不提一个人，那就是：黄奇帆。

从上海焦化厂焦炉车间工人到上海市经济信息中心主任再到重庆市委副书记，从他的工作背景来看，基层的摸爬滚打后，经历上海的开发变迁，从2001年调至重庆担任副市长，到2016年12月退任，这15年来，黄奇帆成为人们心中有创新精神的政治家、改革家。

在国企或者政府部门工作的人都知道，创新这个词一直提，但是很难搞。中国的文化背景下，历来如此，雍正作为一国之君，废除贱籍制度，实行摊丁入亩时候也遭遇了巨大的阻碍，一国之君尚且如此，何况一家企业一个省市呢。

当然，黄奇帆的创举离不开中央的支持，国土资源部的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》在地方政府层面的具体落实和推进，黄奇帆起了个好头，并且取得了良好成效，这点由衷让人佩服。

重庆农村土地交易所挂牌土地公告

操作层面的承接载体：首创的重庆农村土地交易所是该市国土资源和房屋管理局下属机构，该所的主要职责是组织农村土地交易活动，建立完善农村土地交易管理制度等。

操作层面的制度约束：有了承接载体后就有了办事的一群人，通过设立制度规范游戏规则，重庆人民政府发布《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，该办法通过对实物交易和指标交易中资格、规则、管理、保障等做了相应约定。相当于有了农村土地交易的操作手册。

2013年第二届中国国际农商高峰论坛上黄奇帆指出：“实行地票交易是一举三得的事。对进城的农民来说，他闲置的宅基地复垦为耕地，自己得到了一笔收入，这笔收入可以作为他进城的资金。二是，对农村和城市来说，城乡统筹耕地宏观上得到了保护。三是，重庆的城市化进程会加快，发展速度也可相应加快。因为国家一年批800万亩耕地指标给各个省市，而地票相当于市场配置指标，不需要国家批，这个过程中如果多了三五万亩的地票指标，就等于计划指标之外，多了一些市场指标。”

04地票的后续故事：集体和国有土地的全国市场化流动

放权不滥权，一切规范化，市场灵活化，是本轮指标政策和征收政策的调整趋势。

进一步调动各省市级积极性，并放宽农转用指标，打破国内各省发展中土地资源瓶颈，促进了土地全国市场化流动。

2020年《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。

新土地法下，永久基本农田以外的耕地未超过三十五公顷的、其他未超过七十的，国务院将审批权限下放至各省及直辖市政府。对应指标审批权限下放同步的是，征收权限的上升趋势，从村镇主导征收转变为县级以上地方人民政府征收土地。

2020年6月，黄奇帆，这位近古稀之年的创新实践者，表示：今年注定是中国土地管理制度改革具有里程碑意义的一年。新《土地管理法》、《关于授权和委托用地审批权的决定》、《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等一系列政策的出台，均把土地要素市场化配置放在显著位置，释放出新时代深化土地要素市场化配置改革的强烈信号。

在黄奇帆的发言中提到调动各方积极性、统筹利益主体诉求、企业动迁难、资金平衡难等问题，可谓是一针见血，句句戳心，完全道出了一个脚踏实地政府官员办事的出发点和逻辑性（有兴趣的朋友可以通读一下第一财经发表的黄奇帆《深化土地要素市场化配置改革开启中国第三次土改新元年》全文）。

当下土地市场的变迁，是重庆地票故事的后续，在地票的基础上，取其政策所长，避其政策所短，在全国耕地保有量不变基础上，各省市耕地指标灵活化配置。

我国第三次土地管理制度改革新元年拉开序幕，深耕区域开发，提升整体能级，打造城市更新，始于当下，迈步当下！

本文中讨论的房票指动拆迁中用于补偿动迁户的一种方式。发放对象是以征收房屋为主的拆迁户，它是拆迁户们购买新房的有价凭证。

05第一类房票：一种承诺，履约的凭证

一些地区，如上海，一级开发动迁中安置基地尚未建设，为了加快征收，会给居民发放一个票证，就是所谓房票，用来在回迁时抽签选房号。所谓动迁房票是老百姓对此票证的称法。上海的房票不涉及所有权和使用权的转移，属于与村民达成的一种承诺，相当于未来某个时点兑现房源的凭证。上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定（沪府发〔2017〕72号）：房屋补偿费用包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金应当在征地房屋补偿方案公告前足额到位，并做到专户存储、专款专用。用于产权调换的房屋在交付时应当符合国家质量安全标准和本市住宅交付使用许可要求，并做到产权清晰、无权力负担。

闵行区动迁房建设推进会现场

基于此政策，在动迁中对安置房源的配置能力要求很高，各区在推进动迁项目进度的过程中更紧迫地要求安置基地的建设，提高安置基地建设进度、优化安置基地前期手续办理等成为上海政府在动迁中的着力点。

2009年，在市旧区改造工作领导小组下，设立了“上海市大型居住社区建设推进办公室”，2018年，随着大型居住社区建设管理工作形势和要求不断深入，优化成员结构，新增至22家相关政府部门，市大居推进办主任由市政府分管副秘书长担任，常务副主任由市住房城乡建设管理委主任担任，市住房城乡建设管理委、市发展改革委、市规划国土资源局、市财政局、市房屋管理局分别由一位分管领导担任副主任。日常工作机构设在市房屋管理局，由市房屋管理局领导担任日常工作机构负责人。

大居办公室自成立以来一直在跟进标准化流程制定，2018年组织市、区推进办、规土局等政府机构和相关开发商共同协商，研究项目房地产权证办理流程，力度将保障房等项目建设进度规范化和高效化。

上海某装配式动迁安置基地两年建成

通过大居政策，上海各区通过绿色通道缩短动迁安置房项目的流程审批时间，原动工前四证办理约需1年，这还是在方案征询中比较顺利的情况下。经优化后的流程可压缩到3个月左右，取得施工许可证，平均需6个月。外加建设期1年，收尾6个月左右。

上海的房票政策，在时间上做了最大化努力，将房票兑现时间缩短，进而让过渡期居民早日住进新家。类似于上海这种政府购买商品住房安置，虽然能较快完成目标任务，但是由于统一购买的商品房在地段、户型、楼层上存在差异，好的地段的动迁安置房往往被居民哄抢，但地段差的安置房会出现空置，在配置过程中涉及很多社会维稳问题。

06第二类房票：灵活交易，市场化配置

另一些地区，则尝试另一种房票模式，将配置端灵活化处理。

如铜陵、淮北、安庆、阜阳等地尝试“房票”模式，六安、芜湖、宣城、蒙城推广“购房券”模式，在原房票基础上，创新房票安置机制，将配置端灵活化处理，即：征收中无需针对性建设动迁安置房，打破了传统单一的政府统筹建设安置小区的安置模式，被征收人拿到房票后可以在政府规定的楼盘自主购置房屋。

阜阳市开出首张“房票”（图片来源网络）

《安庆市人民政府办公室关于印发安庆市市区房屋征收房票安置办法的通知》第二条规定：“房票安置是指征收人比照原地或者就近建设安置房实行产权调换的政策，将应安置的房屋转化为货币，以房票形式出具给被征收人，由被征收人自行向参与房票结算的房地产开发企业或个人购买新建商品房、二手住房用于房屋征收安置。房票是征收人给予被征收人购买安置房屋的资金凭证，房票式样统一制定。被征收人选择产权调换享受的政策性补助，适用于房票安置。”

2020年，安徽省安庆市民李阿姨刚刚选购一套新房，只是她支付的不是现金也不是银行卡，而是政府发放的“房票”。按照拆1还1.2的产权交换比例折算，李阿姨原来50平方米的房子可以获得60平方米的补偿，按所在地5000元/平方米的市场价，李阿姨获得30万元的房票，凭房票她选购了一套离子女住处近些的商品房，问起买卖过程，吴大姐一脸高兴的说：“总价35万的商品房，用了房票后，自己只需要再花5万元”。

类似于安徽安庆这种房票安置机制，给了拆迁户更多自主选择性，并且加快了房屋征收拆迁的进程，减轻了政府安置压力及拆迁成本，为政府松绑，免去建造安置房和安置房择定的压力，并让政府从繁复的安置小区管理和安置房质量处理问题中解脱出来，能集中精力推进房屋征收工作。

07小结

房票制度实施应因地制宜。在区域整体开发中，上海之所以还在顶着社会维稳压力，采取第一种政府统一购置房源，大概率是源于房价偏高，房票价值与商品房的价值差距较大。因此，在二三线城市推广房票安置更为有效。从长远来看，房票安置更符合市场化发展需求，也更能平衡各方利益，在房住不炒的前提下，上海这类一线城市，城市更新中将逐步向房票安置机制靠拢。

-END-

微信公共号关注“区域整体开发研究院”获取更多最新资讯